解析国家单方面退约行为：以美国

东莞厚街律师获悉

国际条约是确定国际法主体（主要是国家）之间权利和义务关系的法律文件。它们对于促进各国政治、经济、文化合作，调节错综复杂的国家关系，维护国际秩序稳定发挥着极其重要的作用。 “条约必遵守”是现代国际法的基本原则。但近年来，国际实践中国家单方面退出条约的事件时有发生。如何理解国家单方面“退出”行为的法律效果和政治影响？本文以美国特朗普政府近期宣布退出《维也纳外交关系公约》《强制解决争端任择议定书》为例介绍这一问题。

维也纳外交关系公约

及其任择议定书

纵观国家间关系的历史，外交官享有特殊地位，以确保他们在东道国受到保护，免受胁迫，从而阻止他们代表国家履行职能。早在1815年，国际社会就开始考虑对外交官特权进行立法。 1961年4月18日，在奥地利维也纳召开的联合国外交与豁免会议正式通过《维也纳外交关系公约》，明确规定了代表主权国家驻在国的外交官和使馆享有的特权和豁免。它为现代主权国家之间的外交关系奠定了法律基础。目前已有192个国家加入《维也纳外交关系公约》（其中包括作为联合国观察员国的梵蒂冈和巴勒斯坦）；联合国成员国中，只有南苏丹、帕劳群岛和所罗门群岛尚未加入。

会议还通过了两项任择议定书，作为《维也纳外交关系公约》的附件开放给所有国家签署和批准。一是《关于取得国籍的任择议定书》，规定了使馆人员及其构成同一户籍的家庭成员取得国籍的问题；二是《强制解决争端任择议定书》，规定《维也纳外交关系公约》解释或适用《维也纳外交关系公约》的管辖权问题。根据《任择议定书》，因《维也纳外交关系公约》解释或适用而产生的争议，如不能在两个月内协商解决，任何一方均可将争议提交国际法院裁决。这两项任择议定书均需《维也纳外交关系公约》缔约方单独批准，加入文件须送交联合国秘书长备案。当然，缔约国可以选择不加入这两项任择议定书，因为它们是任择议定书。然而，缔约国一旦选择加入，就必须遵守《任择议定书》的规定。

美国强行解决争端

任择议定书

1961年6月29日，美国签署《维也纳外交关系公约》及其两项任择议定书，并同意于1972年11月13日生效。

1979年11月，发生了震惊世界的“伊朗人质事件”。美国驻德黑兰大使馆52名人员被伊朗扣为人质。伊朗借此要求美国交出当时正在美国接受治疗的伊朗前国王巴列维。双方通过谈判解决人质问题失败后，美国依据《维也纳外交关系公约任择议定书》和《维也纳领事关系公约》向国际法院对伊朗提起诉讼，指责伊朗扣押人质的行为严重违反《维也纳公约》。 《外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》规定的国际义务。国际法院受理此案，并发布临时措施令，要求占领美国大使馆的伊朗人员立即撤离使馆，并释放被扣押的美国使馆人员。

1979年11月9日，在伊朗德黑兰，一名伊朗学生扣押的人质被带到美国驻伊朗大使馆展示。

《维也纳领事关系公约》于1963年4月24日由联合国领事关系会议通过。与《维也纳外交关系公约》一样，它也有关于取得国籍和强制解决争端的两项任择议定书。

《维也纳领事关系公约》主要规定驻在国领事人员和领事馆享有的特权和豁免。 2001年至2004年，美国被德国、墨西哥和巴拉圭向国际法院提起诉讼，理由是美国国内法院拖延告知外国被告其根据《维也纳领事关系公约》第36条享有的权利。在这三起案件中，国际法院发布了临时措施令，要求美国国内法院暂停执行涉案外国被告，并在判决中要求美国国内法院重新考虑对外国被告的定罪和量刑。美国国内法院拒绝遵守国际法院的命令和判决。 2005年，美国布什政府致函联合国秘书长，提议美国退出《维也纳领事关系公约强制解决争端任择议定书》，以求避免其他国家继续就此问题向国际法院起诉美国。

“美国使馆迁址耶路撒冷案”的来龙去脉

美国退出强制解决争端的《维也纳外交关系公约任择议定书》的直接原因是拒绝让国际法院审理“美国驻耶路撒冷使馆迁址案”巴勒斯坦（2018）。在本案中，巴勒斯坦声称美国将驻以色列使馆迁至耶路撒冷违反了《维也纳外交公约》和相关国际法。

2017年12月6日，美国总统特朗普宣布承认耶路撒冷为以色列首都，并将美国驻以色列大使馆从特拉维夫迁往耶路撒冷。美国的做法引起了世界多国的不满。 2017年12月17日，联合国安理会就反对美国承认耶路撒冷为以色列首都的法案草案进行投票。草案明确提出，耶路撒冷地位问题必须通过协商谈判解决。任何改变耶路撒冷现状的决定和行动都不具有法律效力，必须恢复原状。草案呼吁各国不要在耶路撒冷设立驻外使馆，以免加剧以巴冲突。该草案得到了安理会成员国的广泛支持，但遭到美国否决而未能通过。 2018年5月14日是以色列建国70周年。美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷，举行开馆仪式。

据新华社报道，美国驻以色列大使馆开馆当天，加沙地带巴以边境抗议活动达到新高潮。抗议者与以色列士兵发生冲突，造成至少55名巴勒斯坦人死亡、2800多人受伤

美国此举引起了巴勒斯坦的强烈抵制。在与美国无法达成和解后，巴勒斯坦根据《维也纳外交关系公约》及其《强制解决争端任择议定书》向国际法院起诉美国。巴勒斯坦提出，《维也纳外交关系公约》第三条第一款规定，一国使馆应驻在所在国合法领土内。美国将大使馆迁往耶路撒冷的举动严重违反了《维也纳外交关系公约》的规定。的这项义务。

2018年10月3日，美国总统特朗普国家安全顾问博尔顿在白宫记者会上指出，美国将退出《维也纳外交关系公约关于强制解决争端的任择议定书》。这一行为与其说反映了与巴勒斯坦的关系，不如说反映了美国拒绝国际法院管辖权的一贯政策。美国认为，国际法院的管辖权已被政治化，且无效。美国肆意退出该条约，震惊国际社会。

耶路撒冷长期以来一直是巴以冲突的核心问题。第二次世界大战后，耶路撒冷由联合国管理； 1967年后，以色列逐渐占领该城； 1980年，以色列通过国内立法，承认耶路撒冷为国家首都； 1988年，巴勒斯坦自治政府又宣布耶路撒冷为巴勒斯坦国首都。鉴于耶路撒冷归属争议，大多数国家都在特拉维夫设立了驻以色列大使馆。

美国“退出”该条约合法吗？

国际法中“条约必须遵守”原则的基本含义是，国际法主体（国家）同意加入条约后，应当善意履行条约义务。同时，当缔约国国际国内政治环境发生重大变化时，缔约国有权决定是否以及何时退出条约。一国退出条约的权利源于国家主权原则，即各国在国际交往中应相互尊重，承认对方按照自己意愿独立决定内政和外交事务的权利。现行国际法承认国家退出条约的权利。例如，《维也纳条约法公约》规定了缔约国可以退出条约的两种情况：一是按照条约的规定退出；二是根据条约的规定退出条约。其次，如果条约没有退出条款，则只有在所有缔约国明示或默示同意的情况下才能退出，并且退出国必须至少提前12个月发出退出通知才能生效。美国不是《维也纳条约法公约》的缔约国。它还承认《维也纳条约法公约》的许多条款已成为习惯国际法，因此对其具有约束力。

但《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》关于强制解决争端的任择议定书并没有规定退出。一个缔约国在未经其他缔约国明示或默示同意的情况下退出这两个公约是否具有法律效力？这个问题没有明确的法律答案。

2018年10月3日，美国总统特朗普国家安全顾问博尔顿在白宫新闻发布会上宣布，美国将退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端任择议定书。

2005年，由于国际法院对美国不利的判决，美国未经其他缔约国同意，单方面宣布退出《维也纳领事关系公约关于强制解决争端的任择议定书》 。在向联合国发出的退出通知中，美国采取了“通知后立即生效”的立场。这一立场似乎并未得到其他缔约国的认可。联合国条约办公室仍将美国列为《维也纳领事关系公约》的强制领事国。 《解决争端任择议定书》的缔约国。

按照这个逻辑，美国宣布退出时《维也纳外交关系公约》强制解决争端任择议定书的有效性也很模糊。即使美国的“退出”行为得到其他缔约国的接受，根据《维也纳条约法公约》，美国的“退出”行为必须在发出退出通知后12个月后生效。因此，美国的这一“撤军”行动实际上不会对巴勒斯坦提出的“将美国使馆迁至耶路撒冷案”产生任何影响。国际法院已受理此案。美国需要对诉讼作出回应。如果它不想回应并且缺席，国际法院的诉讼程序将继续进行，直到做出裁决。

需要明确的是，美国退出《维也纳外交关系公约强制解决争端任择议定书》后，仍是《维也纳外交关系公约》缔约国，美国“ “撤军”行为并不影响美国根据《维也纳外交关系公约》享有的权利。 《外交关系公约》继续为美国驻外外交官和使馆提供法律保护。美国退出《维也纳外交关系公约》关于强制解决争端的任择议定书后，美国不能再向国际法院提出申诉，也不能接受其他国家就以下问题向国际法院提出申诉：违反了以《任择议定书》为基础的《维也纳外交关系公约》。 。因此，美国的这一“退出”，只是限制了美国根据《维也纳外交关系强制解决争端任择议定书》向国际法院寻求维护外交关系权利的法律渠道。 ，并且不会通过其他渠道维护《维也纳外交关系公约》规定的权利，不会受到任何影响。从法律分析，美国退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端任择议定书的影响有限，美国自己“退出”比美国退出更好。无视或公然违反其条约义务。至少它表明它考虑到了《任择议定书》的法律约束力。美国自愿退出该条约的政治影响值得更多关注。

美国为何屡次“退约”？

在当前国际关系中，各国在无法通过谈判解决争端后，不断寻求通过司法程序和平解决争端的安排，以避免武装冲突的发生。这是维护整个国际社会和平与安全的重要举措。针对巴勒斯坦起诉和不愿接受国际法院管辖，美国故意退出《维也纳外交关系公约》强制解决争端任择议定书，对现行安排造成影响为了和平解决国际争端。美国拒绝国际法院对其国内行为进行任何相关审查，有损美国积极打造的国际秩序和国家形象。美国持续拒绝国际法院管辖权的外交政策还可能带来另一个后果，那就是美国一直享有国际法院法官席位，而拒绝承认国际法院管辖权。国际法院的管辖权可能会导致其他成员国今后不再支持美国候选人竞选国际法院法官。法官在法庭上的职位。

美国正在将自己从地球表面剥离

结合特朗普政府近年来退出一系列条约，如此前提出退出《巴黎气候变化协定》、《跨太平洋伙伴关系协定》、《与伊朗联合行动协定》、《中导条约》等以俄罗斯为例，我们看到特朗普政府正在以美国国家利益为中心对其外交政策进行重大调整，并愿意为此破坏现行国际秩序。这必然导致各种力量的重组，进而导致新的国际法律规则和国际秩序的诞生。什么样的国际法律规则和国际秩序将会诞生，取决于其他国家如何应对美国的行为。

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